EuGH: Langfristige Grenzkontrollen sind unionsrechtswidrig

In Folge einer steigenden Zahl an Migrierenden während der sog. Migrationskrise wurden in Österreich im Jahre 2015 an unterschiedlichen Stellen an den Grenzen zu Ungarn und Slowenien Grenzkontrollen eingeführt.

Von unserem deutschsprachigen CBBL-Anwalt in Brüssel, Herrn Rechtsanwalt Prof. Dr. Robin van der Hout, LL.M., vanderhout@cbbl-lawyers.de, Tel. +32 2 23411-60, www.kapellmann.de
 

Zunächst folgte die Errichtung dieser Kontrollpunkte Empfehlungen des Rates der Europäischen Union. Zwei Jahre später, im November 2017, entschied Österreich sich jedoch ohne Abstimmung mit der EU für die erneute Einrichtung von Grenzkontrollen über mehrere sechsmonatige Perioden. Im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens (C-368/20 und 369/20) bekam der EuGH am 26. April 2022 Gelegenheit, sich zu Voraussetzungen von Grenzkontrollen im Binnenraum zu positionieren.

Österreichische Grenzkontrollen vor dem EuGH 
 

Der spätere Kläger wurde im Jahre 2019 mehrfach beim Passieren des österreichischen Grenzübergangs von Slowenien kommend kontrolliert. Er weigerte sich, ein Ausweisdokument vorzuzeigen und ihm wurde sodann ein Bußgeld i.H.v. 36,00 € verhängt. Aufgrund seiner Überzeugung, die Grenzkontrollen verstießen gegen das Unionsrecht und insbesondere den Schengener Grenzkodex (Verordnung (EU) 2016/399), zog er vor ein österreichisches Verwaltungsgericht. Im Schengener Grenzkodex sind seit 2016 die Modalitäten bezüglich des Überschreitens der Binnen- sowie Außengrenzen kodifiziert; der Kodex sichert insbesondere die Freizügigkeit der Unionsbürger im Binnenmarkt.

Das österreichische Verwaltungsgericht legte dem EuGH dabei die Frage vor, ob das Unionsrecht die Mitgliedstaaten daran hindert, durch eine Aneinanderreihung von Verlängerungszeiträumen eine Wiedereinführung von Grenzkontrollen über einen längeren Zeitraum (de facto) zu ermöglichen. Zweifel hatte das Verwaltungsgericht insbesondere hinsichtlich des Umstandes, dass in Österreich dauerhafte Grenzkontrollen, die länger als sechs Monate, gar über vier Jahre, bestanden, eingerichtet wurden.

Die Antwort des EuGH
 

Der EuGH stellte klar, dass die Wiedereinführung von Grenzkontrollen im Binnenmarkt rechtmäßig sein kann – die Errichtung von Grenzkontrollen sei jedoch ultima ratio. Eine der größten Errungenschaften der Europäischen Union sei die Freiheit des Binnenmarkts; die Union ist ein Raum ohne Binnenbegrenzung, in dem der freie Personenverkehr gewährleistet ist. Nur bei ernsthaften drohenden Gefahren für die öffentliche Ordnung oder innere Sicherheit darf eine Einrichtung von Grenzkontrollen erfolgen. Der Schengener Grenzkodex sei insofern klar: Sein Art. 25 Abs. 4 normiert, dass Grenzkontrollen für nicht mehr als sechs Monate eingeführt werden können. Nur in Ausnahmefällen, wenn sich nach diesem Zeitraum ein neuer Umstand ergibt, der in unmittelbarem zeitlichem Zusammenhang mit der Bedrohung steht, ist eine Verlängerung bis zu höchstens zwei Jahren möglich. Der Mitgliedstaat muss sodann nachweisen, dass diese neue Bedrohung, die sich von der vorherigen unterscheidet, vorliegt.

Im vorliegenden Fall waren die in Österreich errichteten Grenzkontrollen nach der dem EuGH vorliegenden Beweislage mangels erneuter ernsthafter Bedrohung wahrscheinlich unionsrechtswidrig. Da der EuGH im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 Abs. 1 lit. a AEUV lediglich über die Auslegung des Unionsrechts – nicht über den konkreten Fall – entscheidet, ist dieser vor dem Verwaltungsgericht in Österreich zu klären. Ob es der österreichischen Regierung gelingt, dieser Wertung entgegenstehenden Beweis zu führen, wird das vorlegende Gericht entscheiden müssen. Stellt dieses einen Verstoß gegen den Schengener Grenzkodex fest, hätte der Kläger seinen Personalausweis nicht vorzeigen müssen und auch das ihm auferlegte Bußgeld entfällt: Der EuGH stellte im Urteil klar, dass Personen nicht unter Androhung einer Sanktion zu einem Vorzeigen von Ausweisdokumenten verpflichtet werden können, sofern die errichteten Grenzkontrollen gegen den Schengener Grenzkodex verstoßen.

Folgen des Verfahrens
 

Der EuGH bekam im Rahmen des vorliegenden Verfahrens die Gelegenheit, einen der Grundsätze der Europäischen Union wieder in das Gedächtnis der Mitgliedstaaten zu rufen: Ein elementarer Grundpfeiler der Union ist der freie, grenzenlose Binnenraum. Nur bei besonders dringlichen Bedrohungssituationen dürfen Grenzkontrollen und nur für begrenzte Zeiträume wieder errichtet werden.

Wendet man den Blick vom entschiedenen Fall hin zu den Restriktionen, Ein- und Ausreisebestimmungen während der Corona-Pandemie, darf man sich fragen, in welchem Umfang das Urteil Indizwirkung bezüglich anhängiger nationaler Verfahren entwickeln wird. Einerseits bekennt der EuGH sich vorliegend zur besonderen Relevanz der Freiheit im Binnenmarkt und der Freizügigkeit innerhalb der Union. Andererseits erkennt er an, dass es den Mitgliedstaaten möglich sein muss, bei besonderer Bedrohung die Freizügigkeit der Unionsbürger einzuschränken. 

Die Unterschiede zwischen den hier beurteilten Restriktionen und solchen während der Pandemie erlassenen sind zu unterstreichen: Vorliegend musste der EuGH Fragen zu „bloßen“ Grenzkontrollen beantworten, während es vor allem im Jahre 2020 weitreichende Reiseverbote oder -beschränkungen gab. Andersherum sahen sich die Mitgliedstaaten 2020 mit einem tödlichen, global grassierenden Virus konfrontiert, dessen Verbreitung unbedingt und schnellstmöglich unterbrochen werden musste.

Sowohl aufgrund der Divergenz der Situationen als auch wegen der Vielschichtigkeit der Rechtsfragen bezüglich der pandemischen Aus- und Einreisebestimmungen bleibt eine gerichtliche Klärung der damit zusammenhängenden Fragen gespannt abzuwarten. Da es sich bei dem Schengener Grenzkodex um abschließendes und zwingendes Unionsrecht handelt, zu dessen letztverbindlicher Auslegung allein der EuGH befugt ist, darf der Blick betreffend Grenzkontrollen auf Luxemburg gerichtet bleiben.


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